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开征环境保护税几个问题的思考
来源:自治区地税局直属第一稽查局
发布时间:2017-01-25 10:34
 

    2015年6月,国务院法制办发布了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),征求社会各界意见。2016年8月29日,《环境保护税法(草案)》(以下简称“草案”)首次提请十二届全国人大常委会第二十二次会议审议。根据目前送审的草案,环境保护税法将采取“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的征管模式,按照“税负平移”的原则,将现行排污费制度向环保税制度转移。环境保护税开征会对税收收入产生怎样的影响、全新的征管模式又会给当前税收征管带来怎样的挑战呢?作为征收机关,面对开征在即的新税种,税务部门需要深入调查研究,提前做好应对。

      一、 可能对收入产生的影响

      清费立税会受到观念、体制、征管模式等方方面面的影响,就收入而言,既有增收的趋势,也有减收的因素。费改税后,在相当长的一段时间里,收入的渐进式增长是可以预期的。

      (一) 增长因素。

      1.税制设计决定了环境保护税税收体系将逐步完善,征税范围将逐步扩大,适用税额可依法调整,税收收入会持续增长。因现行资源税、消费税、车辆购置税、车船税、企业所得税、增值税、关税等税种都有涉及环境保护的内容,而环境保护税草案规定只对排放应税污染物征税,有专家认为将税种名称改为“排污税”更加名副其实。但新税种名称最终设定为“环境保护税”,表明其承担的是统筹环境税收体系的功能,征税范围应该是包含但不仅限于应税污染物的排放。结合草案第一条“立法宗旨”来看,税种名称的设定为今后在条件成熟时适度整合相关税法的内容、逐步扩大征税范围等预留了余地。草案将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限,为兼顾目前部分省份上调了排污费收费标准的实际情况,规定省级人大有权上浮适用税额。可以预测,在实行环保问责制的背景下,各地最终确定的适用税额低于目前实际执行排污费标准的可能性较小,在征收条件相当的情况下,每年环境保护税收入应该会超过近年排污费年收费额。

      2.清费立税,减少行政干预,增强执法刚性,必然会促进收入增长。与税收制度相比,现行排污费制度存在执法刚性不足、行政干预较多、强制性缺乏等问题。一些地区重经济增长、轻环境保护,擅自减免排污费,致使环保执法效果偏弱,不能应收尽收。费改税后,环境保护税由法律设定,全面增强执法的刚性和透明度。法律层级提高,强制力度加大,将有效减少行政干预、堵塞跑冒滴漏,客观上促进收入增长。

      3.税务机关征管模式成熟,征管力量雄厚,能够保障收入高效征收。与环保部门相比,税务机关在征管机构和人员的数量,征管能力、手段和资源的配置,以及对纳税人生产经营情况的了解等方面均具有相对优势,应该能够充分发挥征管优势,积极促进税收收入增长。

      (二)制约因素。

      1.目前只是税负平移,征收范围的扩大还需要相应条件逐步成熟的过程。环境保护税立法处在经济增速放缓、税制改革总体税负不能增加的大背景下,过多采用平移排污费的设计思路,费改税改革力度尚显不足,全面落实立法宗旨还需静待时机。草案对税种的征收范围只是将原排污费的范围进行了平移,对争议较大的碳税并未列入征收范围。这应该是为节约立法成本,尽快推开环境保护税征收的无奈之选,也在很大程度上制约了环境保护税收入的增长。

      2.各界对开征环境保护税意义的认识尚未趋同。有观点认为,如果企业逐步加强环保措施,会相应导致环保税收入减少,在税基逐步萎缩的情况下,为了弥补收入缺口,可能会调高税率。如果这种观点流行,则企业难免会产生或多或少的抵触意识,不愿配合税务部门应收尽收,社会各界对环境保护税的认可与支持也会受到影响,征收难度将相应增大。

      3.税务部门缺乏环保专业知识,环保部门缺乏配合的主动性,严重制约税收征管的质量与效率。目前税务部门极度缺乏环保方面的相关专业知识与技能,而环保部门又缺乏主动配合的激励制约因素,两部门的协作机制尚需一个磨合的过程,这也是制约环境保护税足额征收的一个因素。

      (三)收入分析。

      鉴于以上两方面因素,开征环境保护税后,收入的增长应该是可以预期的,但正因为受多种因素制约,具体征收数额较难预测。目前较流行的说法是预计总体征税规模每年约500亿元。暂以相关报道资料为基础,试做分析。

2003年至2015年,全国累计征收排污费2115.99亿元,缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户;其中“十二五”期间征收排污费943.43亿元,累计167万户;2015年征收排污费173亿元,缴费户数28万户。

      据中国环保在线、经济日报等媒体报道,国家税务总局在对2015年大气污染物和水污染物排放量预测的基础上(由于数据取得困难,预测结果未包括固体废物和噪音),按照征税标准,假设实现100%征收率,预测环保税收入为456.55亿元/年,预计对4类应税污染物总体征税规模每年约500亿元。不知报道所称“征税标准”是草案所附的税额标准,还是目前各省实际执行的排污费收费标准。由于草案规定省级人大有权上浮适用税额,而目前部分省份排污费实际收费标准上调较高,在不能确定开征时各省适用的税额标准的前提下,税收收入恐怕不易预测,更何况报道也指出数据取得困难,预测只包括4类应税污染物中的2类,预测的准确性只怕难以保证。

在环保问责制和总体税负不增的博弈下,开征之初,调低或调高目前实际执行的排污费收费标准均存在一定风险,各地暂时保持现行标准,走一步看一步的可能性较大。在单位税额基本稳定的情况下,收入的增长主要依靠加强征管,夯实计税依据。从“十二五”期间看,年均排污费收入188.69亿元,在清费立税的大环境下,开征环境保护税,提高立法层级,增加执法刚性,充分发挥税务机关征管优势,与环保部门等相关单位分工协作,实现收入的成倍增长也是完全可能的。

      二、 可能面临的主要征管问题

      面对一个全新的税种,一种全新的征管模式,税务部门在对环境保护税的征收管理方面,难免会遇到一些新的问题。

      (一)税务部门原有的征管模式已不能适应形势的发展需要。税务部门现行的征管模式,主要依靠纳税人自觉申报和税务机关加强征管、重点稽查来规范征纳行为。但即将开征的环境保护税是一个全新的税种,纳税人的确认、征税对象的判断、排放量的监测、计税依据的计算等都需要高度专业化的知识与技能,一般纳税人和税务机关不易准确把握。依照传统的征管模式,仅凭纳税人与税务机关双方的努力已难以实现税收征纳的全流程无差错运行。

      (二)企业对新税种的适应还需要一个过程。按照草案要求,先由纳税人如实申报,再经税务机关比对审核确认或提请环保部门复核认定。面对新税种、新计税方法,纳税人必然需要一个逐步适应的过程,而由于纳税人主观故意或客观能力所限,难免造成申报不实,额外增加征税成本。如何能让企业积极主动地去学习掌握税收与环保相关专业知识,真心配合税务部门,尽量提高申报准确率,是对税务干部的又一个严峻考验。

      (三)与环保部门的配合需要逐步完善。草案虽然规定了“税务征管、环保协同”的基本模式,但并未明确规定协同征管不力等的补救机制。虽提及纳税人和税务机关、环保部门及其工作人员违反规定的,依照《税收征收管理法》、《环境保护法》和有关法律法规的规定追究法律责任,但整个提法大而化之,缺乏明确的制约措施,具体针对性、操作性不强。虽说是分工协作,在征管过程中,必然是税务部门需要环保部门协助的多,环保部门需要税务部门协助的少,如何调动环保部门的主动性和积极性,也是税务部门亟需研究的课题。

      三、 几点应对建议

     (一)未雨绸缪,做好自身准备工作。

      1.成立筹备机构,提供组织保障。草案虽未明确具体的税务征收机关,但综合考虑环保的地方属性和营改增等税制改革的影响因素,应该会由地方税务部门负责征收。为便于统筹协调新税种开征准备工作,地税部门可以考虑成立筹备组,负责对内运转协调,对外沟通联系。

      2.开展税源调查,提前摸清家底。草案将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人。根据公开信息,2015年排污费缴费户数为28万户,这是税务部门首先应该掌握的基本家底,可以通过与环保部门的有效沟通实现无缝连接、全盘接收。在此基础上,发挥税务机关熟知纳税人生产经营情况的征管优势和80万税务干部的规模优势,充分利用金税三期等数据平台,开展一次环境保护税税源调查,查漏补缺,摸清全部家底,做好开征的基础工作。

      3.分级分类管理,合理配置资源。不知是否出于公平税负的原因,草案删除了征求意见稿中加倍征收和分类管理等相关内容。加倍征收属于行政执法行为,法无授权不得执行;但分类管理是税务机关内部征管方式,法无禁止即可根据实际情况自行决定。2015年缴纳的173亿元排污费中,废气排污费比例为82.85%,占比超高。2014年度全国废气排放中二氧化硫排放量1974.4万吨、氮氧化物排放量2078万吨、烟(粉)尘排放量1740.8万吨,其中,环保部门调查统计火电企业3288家,仅占当年总缴费户数31.8万户的1.03%,但其共排放二氧化硫683.4万吨、氮氧化物783.1万吨、烟粉尘235.5万吨,分别占全国总排放量的34.61%、37.69%和13.53%。由此可见,加强对排污重点企业的征管是环境保护税征管的重中之重。税务机关可按照总局《纳税人分类分级管理办法》、《推进税务稽查随机抽查实施方案》等相关要求,对环境保护税的纳税人有针对性地实行分级分类管理,对大企业、重点税源企业与一般企业实行差异化征收管理,对重点稽查对象和非重点稽查对象差异化确定随机抽查比例和频次,合理配置有限的税收资源,提高税收征管效率。

      4.提升自身素质,打造专业团队。草案明确环保部门负责对污染物的监测管理,删除了其对应税污染物监督和审核确认的职责等内容,缩小了税务与环保双方会同核定的范围。从修改内容来看,征求意见稿强调由环保部门来最终审核确认,突出协同征管的特征;草案更加强化了税务机关的主观能动性。在可正常取得或计算相关数据的情况下,由税务机关自行进行数据比对和税收征管,无需环保部门审核确认;在特殊条件下由环保部门提供必要的技术支持。所谓打铁还需自身硬。无论从法条的修改意图还是税收事业的长远发展来看,都迫切需要尽快打造一支税务部门自己的专业化的环保税收人才队伍。一方面可以盘活存量,从现有的干部队伍中发掘培养;另一方面可以用好增量,依据《公务员法》的规定,通过聘任制引进一批高素质的环保专业人才。

      (二)沟通协调,争取各方协同配合。

      鉴于环境保护税的高度专业性,环保部门的支持配合程度直接影响税务机关的征管质量与效率。由于应税污染物种类繁多,涉及禽畜养殖场、医院、饮食娱乐服务等多种污染源,要想及时准确取得相关数据,除环保部门外,还需要工商、建设、畜牧、医疗卫生等诸多部门的支持与配合。所以草案规定,县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环保部门和其他相关单位分工协作工作机制,加强环境保护税征收管理。

税务机关应该主动向所属地方政府汇报环境保护税相关事宜,争取政府理解支持,提请政府尽早研究出台相关单位分工协作机制,细化分工事项和协作流程,明确责任,为环境保护税的开征提前做好机制保障。

      (三)换位思考,赢得企业真心认同。

      出于追求利益最大化的本性,企业不会欢迎任何新增加的税种。没有企业的真正认同,纳税申报的准确性就会大打折扣,征管工作就可能事倍功半。税务机关要赢得纳税人的理解、支持与配合,就需要站在纳税人的角度去思考,利用自身的税收专业优势,保障纳税人应得的合法权益。

      一是要做好环境保护税开征的税法宣传工作,讲清开征的必然性,帮助企业认清形势、转变观念。二是要倡导企业相关人员积极学习环保与税收专业知识,提升业务素质,避免因业务能力不足而额外增加税收负担。三是要帮助企业利用好税收优惠政策,保护企业合法权益。四是要加强税务稽查力度,打击和惩治涉税违法行为,督促和引导纳税人提高纳税遵从度,进一步规范税收秩序。

      (四)与时俱进,不断创新征管模式。

      充分利用现代科技手段和社会第三方优势,不断探索和创新征管模式。

      对于国家重点监控企业等已安装使用污染物自动监控仪器的企业,税务机关可以方便地取得其真实准确的污染数据。

      对于具备监测条件而未安装使用自动监控仪器的企业,可以购买第三方专业服务,由第三方负责安装、运营和维护自动监控设施,确保数据真实、准确。

      税务机关除定期与环保部门交换共享信息外,还可以关注相关部门或媒体向社会公开的相关信息(如:国家重点监控企业名单可从环保部数据中心公开信息获得),也可以设立热线电话、网络举报等平台,畅通公众表达渠道,充分利用现代科技手段,获取征管信息,提高征管质量与效率。

 

 

 
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