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新形势下国地税合作问题初探
来源:巴彦淖尔市地税局
发布时间:2016-08-31 09:19
 

      2015年底中办、国办联合印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》终止了国地税机构分合之争,开启了广义税收管理的改革进程,绘制出了一份综合性的国地税征管体制的改革蓝图和路线图。今年5月1日,伴随着营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业等,全国已经顺利实现了增值税对营业税的全覆盖,营业税正式退出了历史的舞台。全面营改增后,地税的功能正在重新界定中,国税部门征管工作量加大而地税部门减少等现象也确实存在,如何通过国地税合作对基于顶层设计的征管体制改革蓝图进行实践和检验并解决好全面营改增过程中新增的和历史积欠的遗留问题等将在下文中进一步做探讨。
        一、国地税合作基本情况
       目前,国地税合作按照《国家税务局地方税务局合作工作规范(2.0版)》执行,既体现了深化征管体制改革的内在要求,也体现了税务机关的创新成果。各地国地税机关都拿出了符合本地实际的合作方案及计划书,其合作内容主要聚焦在纳税服务、征收管理等方面,如巴彦淖尔市国、地税局2016年度就针对纳税服务、征收管理、税务稽查三大方面十三具体内容开展合作项目,对于开展时间较早、收效较为明显的联合税收宣传、联合办税服务等项目,继续深耕细作,融入互联网加的思维,通过移动互联等多种渠道扩宽税收宣传平台和便民服务平台。税务稽查也从国、地税共同拟定检查对象、联合检查进户入手开展案件查办、打击发票违法犯罪等工作。对于全面营改增后,国地税又有什么新变化呢?现有不少学者认为营改增后重点应放在重构地方主体税种、启动税费联动改革等措施上,构建以消费税、环境保护税、资源税、房地产税为主体的地方税体系,但笔者认为针对目前中国的经济情况,尤其是西部不发达地区,电商线上消费大于实体线下消费,资源市场处于转型时期的疲软状态,第三产业不发达,房地产税和个税改革未取得实质性成效等因素都决定了重构地方税体系是一个系统的、长期的、复杂而又曲折的过程。因此,在深化国地税征管体制改革,加深国地税合作中寻找对地税的重新界定才是当务之急。同时,国税业务量在营改增后显著增加,尤其是对于房地产、建筑业、金融服务业等行业来讲,地税通过十几年的工作形成了比较系统、成熟的管理和监控体系,国地税合作不仅可以共享资源,更能够搭建好的管理与交流平台,有助于平稳的度过营改增这个关键阶段。
        二、当前国地税合作中存在的问题 
      (一)对于合作的认同度有异,缺乏主动性。目前,国地税合作已经作为了一项常态性工作进行落实,各地纷纷成立了国、地税合作工作领导小组,建立起国地税联席会议等沟通机制,但是仍然存在不同层级、不同部门税务人员对国地税合作认识的重要性不统一的问题,表现在区市级国地税部门的合作意识较强,基层局主动合作的意识不足,部分基层人员认为国地税合作仅仅是办税服务大厅、管理科等少数业务部门的事情,与自己关系不大。另外,在全面营改增后,由于业务量上升等客观因素造成了国税部门缺乏合作的积极性和主动性,同时全面营改增后,地税收入锐减,地税人员的思想认识难免有所波动等都对国地税合作共建产生影响。一些具体的业务,如营改增之前,地税一直委托国税部门代征城建税等地税税款,全面营改增以后,继续代征还是由地税部门征收,且不增加纳税人的负担等等这些都是需要协调和解决的问题。
      (二)相关制度与流程缺乏有效的优化与整合。自1994年分税制改革以来的20多年时间里, 国、地税系统合理分工、各司其职,建立了行之有效的管理体系和工作标准。但是随着经济的发展,内外部环境已经发生变化,国地税执法标准不一致,纳税人需要“多头跑、重复跑”等矛盾逐渐暴露出来,两部门通过前期的合作已经协调和解决了很大一部分问题,而全面营改增后新的问题与矛盾不可避免的涌现,对于新问题如何得到及时、妥善的处理,合作工作规范(2.0版)给国地税双方设立了合理的框架,但是作为基层的国地税机关往往是针对具体的业务与实际操作,必须有相应的制度保障才能完成,这就需要优化和整合彼此的征管流程和工作方式,步调一致的对相关制度进行修改和完善。而现在很多地方国、地税在合作内容方面并没有调整相应的管理流程和办法,具体业务办理时就是双方流程的简单相加,无形中浪费了资源并增加了纳税人负担,违背了合作的初衷。
      (三)信息技术支持有待完善。任何公共物品必须有相应的服务供给跟上,信息技术支持是国、地税合作服务供给方面最为关键的一环。而目前信息技术支撑不到位,特别是基层税务机关信息技术支持与实际需求不匹配矛盾突出,一是大量的优秀信息技术人员集中在区、市两级,基层的专业技术人才较为缺乏。以内蒙地税系统为例,仅在2003年招录过150名专业信息技术人员,期间又经历了金税二期、三期上线,区、市两级向基层抽调信息人员较为频繁,进一步加剧了基层信息技术人员的短缺。二是基层信息服务跟进亟待提高,目前国地税合作总体上来讲是上级提出要求,基层税务机关负责具体实施,迫切需要信息人员的服务跟进加以保障,而基层信息技术方面创新能力不足,自主研发欠缺,效果也不统一。三是信息融合度不高,除通过共建办税大厅等措施解决了国地税办税一线的信息传递问题外,其他征管部门无法做到有效的、实时的互联互通,尤其是营改增后,地税所征收的土地增值税、企业所得税等税种,需要国税部门的基础征管数据。国税部门也需要向地税部门索要企业管理情况、欠税情况等数据,具体业务方面如地税部门收取营业税欠税后纳税人到国税部门换开增值税发票等等,无一不需要国地税部门的紧密配合,目前仅有共享涉税信息、联合税务登记、联合办税服务三项在金税三期中能够实现,并且好多基层局现在国地税金三系统还停留在互访的阶段,没有实现国地税业务的通办,更缺乏国地税系统间的实时通讯软件。
      (四)国地税合作机制有待完善。一是除了总局下发的合作工作规范(2.0版)外,缺乏其他操作性强的相关制度文件,联席会议和临时会议虽然能解决一部分的问题,但是所有问题通过会议解决既不科学也不现实。二是具体的合作问题基本是由不同的内设部门完成的,缺乏固定的制度指导和规范程序,牵头部门与配合部门基本上是平级,对机关和下设机构的绩效考核中又极少涉及到国地税合作方面的指标,导致执行方式松散、执行内容碎片化。三是人力资源保障不足,营改增之前,基本是大部分国税的人不懂营业税,地税的人对增值税仅局限于税率等皮毛上,精通国地税业务的复合型人才可谓凤毛麟角。全面营改增后,国地税工作人员同时通晓两家业务是大势所趋,而我们现在复合型人才培养方面的工作还处在初级阶段。
      (五)缺乏统一的纳税服务平台。虽然现在国地税共用12366的号码,但是业务咨询和办理还是两条线,国地税分别培养和管理各自的纳税服务团队,彼此的纳税服务人员对对方的业务知识、流程等不了解,关联国地税合作的部分业务指导存在真空。另外,微信公众号、微博等网络服务平台建设效果不一,多为政策宣传类,缺少实用性功能,对于国地税合作办理业务方面缺少明显的指引。
         三、进一步加强国地税合作的建议 
      (一)借力合作常态化,促营改增税制转换。借助各地国、地税合作共建办税服务厅的契机,为全面营改增后税制落地提供硬件基础。联合办税大厅的工作人员要通晓国地税业务,采取前台“一人一窗一机”统一受理国、地税的涉税业务、后台分别受理后续手续的工作原则,同时,继续相互代征部分税费。另外,根据自治区国、地税局联合下发的建设“电子税务局”实施方案的相关要求,合作建设国地税一体化的电子税务局,统一国地税网上办税端口,力争实现国地税网上业务的24小时通办。加快纳税人电子档案建设,改变以往由纳税人分别向国、地税报送资料的工作方式,改为由纳税人定期向电子档案信息库上传如财务报表等电子资料,国、地税人员进入信息库进行资料采集即可。 
     (二)合作要做顶层设计,给予配套支持。在《合作规范》的基础上,建立配套的制度。区一级国地税系统通过建章立制,统筹和协调合作事宜,对存在合作必要和合作条件的职能事项予以制度化明确;市级领导机构起承上启下的作用,除承担市及以下基层局合作办税事项的管理和协调任务外,还要通过设立具体的指标考核基层局的国地税合作工作成效;基层税务机关,设立国地税合作轮值工作机制,梳理办税事项,从减轻纳税人办税负担,降低征纳成本角度出发,以制度的方式明确合作办税内容、合作方式、合作程序、合作负责部门以及问题解决机制,提高基层工作效率。各层级都要建立岗责体系和绩效考评机制,促进和推动合作事项真正落地并规范运行。    
     (三)联合人才培养、共建服务平台。首先,将国地税信息人员作为联合培养的重点,邀请承担国地税业务信息系统建设和维护相关公司的专业人员进行联合集中培训,通过微信等途径建立国地税信息人员的实时联系群,及时沟通、协调合作共建中的信息技术问题。其次,成立由相关公司技术人员和国地税信息人员组成的国地税合作软件开发小组,建议选取基层信息人员代表加入软件开发小组,将基层纳税人的需求直接反馈给专业人士,解决好软件开发和业务实际操作相脱节的矛盾。再次,建议国、地税局将统建网络服务平台作为全面营改增后的合作重点,如组织技术人员开发微信公众平台上的实用功能,并向基层推广技术模块等,优化办税服务质量,结束各地国、地税网络服务平台水平、效果参差不齐的局面。最后,整合现有国地税的12366服务团队,对纳服人员由国地税开展联合培养。建议先期成立国地税联合业务纳税服务小组,向纳税人解答涉及国地税合作的专业问题,后期逐步扩大纳税服务小组的人员及规模,直至整合成一套12366纳税服务班子。
     (四)建立规范化的信息共享机制和用人机制。针对目前国地税共享信息数据还一定程度的依赖于人工比对,工作量大、客观性不足等问题,建议国地税应分别建立数据实时分析处理机制,通过科学设置过滤指标等手段梳理数据,并结合纳税评估、数据分析等有关要求,对共享信息的有用度进行相互反馈。同时,联合建立统一规范的共享信息指标体系,提前修正信息获取中的不对称因素。另外,建立国地税共享的人才储备库,尤其是加强市及以下基层局的复合型人才建设,在人员配备上向国地税合作项目倾斜,建立基层复合型人才帮扶机制,将复合型人才作为合作项目的灵魂人物,帮扶其他工作人员尽快熟知双方的业务。

 
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